要認識到，傳統勞動關系已經不適用于數字經濟，不能將新業態用工關系生搬硬套進傳統勞動關系的制度規范內。
“部分新就業形態勞動者工作時間過長、最低工資標準適用尚不明確、平臺規則制定不夠公開透明、維權服務渠道還需進一步暢通……”
針對各類新就業形態勞動者權益保障問題，2月23日，人社部發布《新就業形態勞動者休息和勞動報酬權益保障指引》《新就業形態勞動者勞動規則公示指引》《新就業形態勞動者權益維護服務指南》三份新辦法，引導平臺企業及其用工合作企業健全用工管理制度，提高勞動者權益保障水平。其中引人關注的是將新就業形態勞動者納入最低工資保障，法定節假日可獲得更高報酬。
目前，我國已有8400萬新就業形態勞動者。黨的二十大報告指出，要支持和規范發展新就業形態，“健全勞動法律法規，完善勞動關系協商協調機制，完善勞動者權益保障制度，加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”。當前，我國為新就業形態勞動者提供了哪些權益保障？還有哪些短板和不足？如何進一步完善靈活就業和新就業形態勞動者權益保障？
解放日報·上觀新聞記者就此采訪了暨南大學經濟與社會研究院院長、教授馮帥章和華東師范大學公共管理學院副教授余飛躍。馮帥章是國務院特殊津貼專家，研究勞動經濟學領域二十余年，近年來多關注靈活就業和新就業形態勞動者。余飛躍的研究方向為公共政策分析、社會保障和職業傷害預防與保險，兼任中國社會保障學會社會救助分會理事。
圍繞這一話題，兩位學者的觀點有重合亦有交鋒，供讀者參考。
記者：以快遞小哥、外賣騎手為代表的新就業形態勞動者，在工作過程中最容易遭受交通事故、人身意外傷害等事故傷害。在這方面，我們目前提供了哪些保障？
馮帥章：目前針對新就業形態勞動者的工傷意外方面的風險保障安排有三類。一是傳統意義上的工傷保險，二是目前正在試點推廣的新就業形態就業人員職業傷害保障，三是其他保險，比如平臺購買的騎手意外險、從業者自己購買的商業保險等。通常新就業形態勞動者不具有明確的勞動關系，因此往往難以享有傳統意義上的工傷保險的保障，后兩者成為他們遇到職業傷害的主要保障手段。
這兩種手段為新就業形態勞動者提供了更多保障自身權益的可能性，但在現實操作中還面臨一些問題。比如，當前相關保險基本都走“先墊付后報銷”方式，報銷需要齊全的證明材料，且審核周期較長。而對于新就業形態勞動者而言，往往難以即時拿出足額醫療費來先自行墊付，這就影響了前期治療和后期康復的進度，給他們造成不小的生活困難。
記者：說到勞動關系，按照《勞動法》規定，用人單位與勞動者建立勞動關系后，必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。但大部分新就業形態勞動者與企業為勞務關系，企業不為勞動者繳納社保并未違反相關法律規定。現實中，爭議往往就來源于“勞動關系”和“勞務關系”這一字之差。
余飛躍：現有的勞動者權益保障體系是建立在傳統工場（workplace）雇傭關系基礎之上的。工場生產的特點是固定時間、固定地點和固定工序，且企業管理穩定。我們把這種雇傭關系界定為勞動關系，其特征就是企業對勞動者的管理控制程度是穩定的，勞動者對企業的從屬程度也是穩定的。
然而，以平臺就業為代表的新業態，勞動力與其他生產要素組合非常靈活，工作時間、地點、內容都富有彈性。在用工關系中，企業的控制程度與勞動者的從屬程度呈現流動而非穩定的特征。也就是說，企業對勞動者的管理控制程度不是一成不變的，不一定是越來越強或越來越弱這樣的線性變化趨勢，而是擺動式的、在強弱之間滑動。
以外賣行業的三類用工形態為例，專送的從屬性偏強，眾包的從屬性偏弱，而從眾包中衍生出來的第三類用工形態如樂跑或優選騎手，則處于兩者之間。同時，每類用工形態內部也隨著內外部環境的變化而呈現控制程度或從屬程度的擺動變化。
由于這種流動性的特征，傳統勞動關系認定要求的一個穩定范圍內的控制或從屬程度就很難滿足，勞動關系認定會面臨很多邊界爭議，依附于傳統勞動關系之上的勞動者權益保護也變得很難。一旦發生事故傷害，新業態勞動者個人或家庭可能因傷致貧、因傷返貧，或者與平臺陷入長期的訴訟之爭中，大大提高了權益救濟的社會成本。
記者：學界有種聲音，認為既然企業從新就業群體的勞動中獲取了利益，就應當為他們繳納社保。也就是說，應該把這種勞務關系定義為勞動關系，從而讓企業承擔起更多權益保障的責任。
余飛躍：是的，一些學者希望將不完全勞動關系情形也界定為勞動關系，把新就業形態勞動者納入傳統社保體系之中，但這在執行層面面臨困境。納入傳統社保體系，需要對新業態另立條款，打補丁。以職業傷害為例，必須改造歸責、參保、繳費、工傷認定、經辦程序、待遇等現有工傷保險制度設計，這種補丁事實上已經是另外建立一套制度了。
說到底，將變化的、流動的用工關系統統納入傳統勞動關系，不是實事求是尋求對勞動者的保障，反而可能會增加數字經濟平臺企業的各類用工成本，進而導致就業機會以及勞動者自由流動機會的縮減。畢竟，皮之不存，毛將焉附？
馮帥章：在當前勞動權益保障與勞動關系相掛鉤的背景下，難以將傳統的職工社保體系套用到新就業形態勞動者身上。因此，我們迫切需要結合新就業形態勞動者特點，研究社保體系創新。
我認為創新的關鍵不是為新就業形態勞動者建立一套全新的社保體系，而應該對目前的社保體系進行改革，使其更加靈活，更能夠適應包括新就業形態勞動者在內的所有人的需要。具體而言，應該充分考慮新就業形態勞動者與傳統職工的工作性質差異，根據前者的收入情況、工作特征等重新劃分繳費主體、繳費比例等，從而提高他們的參保積極性，如要求用工方承擔部分繳費責任、降低繳費比例、調整繳費基數等。
記者：2021年，人社部等八部門聯合印發《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，對新就業形態勞動者的社會保障、職業傷害保障等都作出了部署，目前各地已經展開試點。這是我國在傳統社保體系之外解決新就業形態勞動者保障難題而探索的新路徑、新做法。試點實施效果如何？
馮帥章：當前相關部門在新業態勞動者勞動權益保障方面已經做了很多努力，尤其是《指導意見》的印發，從頂層對相關工作進行了部署。
《指導意見》明確提出，各地要放開靈活就業人員在就業地參加基本養老、基本醫療保險的戶籍限制。再如，《指導意見》指出要開展新就業形態就業人員職業傷害保障試點，目前已在北京等7個省市的出行、外賣、即時配送、同城貨運4個行業，曹操出行、美團等7家平臺企業開展了試點。官方數據顯示，截至2023年9月，累計有668萬人納入職業傷害保障范圍。
我們可以看到，這些試點以及具體的措施切實為保障相關從業者的勞動權益提供了新的機會和渠道。但整體而言，我認為目前離基本建立新就業群體勞動權益保障框架還存在一定的距離，主要體現在以下幾點：
一是保障內容不足。新就業形態勞動者的勞動權益保障內容涉及多方面，目前開展試點的只是個別險種（比如職業傷害保障），保障內容的范圍上還有待進一步拓寬。從我們最近一項基于智聯招聘平臺求職者的問卷調查可以發現，多數新型靈活就業者也只參與了五險一金中部分險種，主要集中在醫療、養老和工傷保險。
二是覆蓋范圍不夠。新就業形態就業人員職業傷害保障邁出了非常重要的一步，但試點城市、涉及行業以及保障人數還有擴大的空間。根據去年3月全國總工會調查，我國新就業形態勞動者達8400萬人。相比之下，當前納入新就業形態就業人員職業傷害保障范圍的僅有668萬人，無論是從覆蓋城市、涉及行業還是保障人數上看，都只是覆蓋到了相關群體的一小塊。
三是具體方案的設計和實施程序不夠成熟。《指導意見》以及后續的試點開展確實為新就業形態勞動者提供了新的保障途徑，但現實中還存在很多具體的問題。比如，這些保障項目應如何加入？遇到問題時如何高效便捷申請？很多項目面臨繳費負擔重，參保后續的賠付手續、流程復雜等問題。目前看來這些方面做得還不是很到位，未來仍需優化項目設計，加大宣傳力度和提高執行的人性化和便利化程度。
記者：接下來要如何完善靈活就業和新就業形態勞動者權益保障？
馮帥章：一是完善公共就業服務體系。應與時俱進地完善勞動力市場新就業形態統計體系，利用大數據等多手段加強對靈活就業群體的摸底排查，并通過科學的數據分析和研究剖析當前靈活就業群體的全貌，為相關政策制定提供堅實、可靠的數據和研究支持。在此基礎上進一步為靈活就業從業者提供更具針對性的就業培訓和服務支持。
二是依法保障新就業形態從業者的勞動權益和福利水平。首先，應適當分離勞動關系認定和社保參與的捆綁關系，根據勞動者的實際勞動情況實施分類社保繳納機制。其次，通過降低繳費基數下限或繳費比例等方式來減輕靈活就業從業者的繳費負擔，保證完全納入不同收入水平的靈活就業者。第三，加大對參與社會保險的宣傳宣講力度，提高靈活就業從業者對社保政策的了解和信任，提高參保積極性。
三是發揮工會組織作用。工會組織的工作方式和組織架構應結合新就業形態的發展特點適當做出調整，打破靈活就業群體建會入會的障礙，最大限度地將該群體納入工會體系，推動新就業形態行業集體協商機制建立，健全勞動者的權益保障制度。
四是規范企業靈活用工。平臺企業應合理設定績效考核標準，保障從業者的人身安全和工作自主權。相關部門應加快建設新就業形態勞動者權益監測服務保障中心體系，適度增加對企業用工的監管力度，暢通員工維權服務渠道。
余飛躍：首先，謹防路徑依賴，要深刻認識到傳統勞動關系已經不適用于數字經濟，不能將新業態用工關系生搬硬套進傳統勞動關系的制度規范內。
其次，遵循就業權優先原則，從就業發展過程中去解決勞動權益保障問題。大力促進數字經濟發展，擴大就業機會。增加從業者的選擇權利，通過市場手段促進平臺企業改善從業者的勞動條件，提高勞動保障水平。
第三，進一步促進基準權益保障制度完善。明確基準權益保障內容，以及權益受損后的補償標準。在保障形式方面，尊重用工雙方的自由選擇與協商。
第四，尊重勞動者意愿，完善新業態勞動者其他社會保障權益的自愿進入通道。社會保障權是勞動者的勞動權益之一，包括職業傷害保險、養老保險、醫療保險、社會福利、社會救助權。然而，這些權益在勞動者看來是有輕重緩急的。當前最重要的是完善職業傷害保障權利，其他社會保障權利要尊重勞動者的自愿選擇權。畢竟，勞動者工資收入可能很大一部分需要用于更為急迫的子女教育、家庭發展以及個人人力投資等之上。
第五，進一步促進公共就業服務的均等化。通過中央及各地財政支持，促進包含新業態在內的靈活就業人員同等享有公共就業服務。
最后，促進新業態勞動者權益保障要置于用工雙方相互依存與合作的關系框架內討論。平臺與勞動者是相互依存與合作為主的用工關系，促進新業態勞動者權益保障的本質是保障用工關系雙方的合法權益，任何一方權益受損都會動搖和諧用工關系的根基。
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記者丨周程祎
來源丨上觀新聞
編輯丨王越月
編審丨郭文君
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