2月21日，國務院關于《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021—2035年）》（以下簡稱《規劃》）的批復公布，原則同意這份覆蓋上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，總面積約2413平方公里土地的規劃，要求兩省一市和自然資源部認真組織實施。
2400多平方公里，與我國廣袤的國土相比，在地圖上微如粒米；但從2019年7月啟動，到今年2月獲得國務院批準，經手研究和制定這份規劃的人都在強調，它的價值遠不止于此間。
用自然資源部國土空間規劃局局長張兵的話說，《規劃》是繼中共中央、國務院印發《全國國土空間規劃綱要(2021—2035年)》后，首部經國務院批準的跨行政區國土空間規劃，為其他地區編制和實施區域性國土空間規劃積累了經驗，提供了借鑒，對深化“多規合一”改革精神、完善國土空間規劃體系具有重要的示范意義。
意義不僅僅在長三角，也是給全國提供可復制經驗
在圍棋中，素有“金角銀邊草肚皮”的說法，大意是說棋局中，將棋子下在角部發揮的效率最高，邊則次之，中腹效率最低——長三角的意義，或可作為佐證。
然而，在區域經濟發展中，這個順序往往倒過來，省會城市、中心城區最繁華、最受關注，而與其他省市毗鄰的郊區、郊縣這些角落，往往則最不受重視。如何發揮“邊”與“角”的作用，如何想要統籌這些省際邊界地區做規劃，自然也難度不小。
研討會現場。資料圖片
“過去，國家的各種規劃體系中，跨區的是最薄弱的，在國土空間規劃體系正式提出之前，長三角也試圖做過好幾次區域性規劃，但一直有問題。”在2月22日召開的《規劃》實施專題研討會上，同濟大學教授伍江說，難點在于這里面缺少體系性，缺少互動性，缺少協調工作。
示范區執委會副主任張忠偉在回應大江東工作室提問時，直言編制《規劃》過程中遇到的的三“難”：
兩省一市跨區域涉及到的兩區一縣——青浦、吳江、嘉善，在發展階段、發展訴求、現行管理手段方面都不一樣，有差異性，現有規劃的基期、底板、標準都不同，怎么樣把各方的訴求、問題提出來、解決好、達成共識，非常重要；
在空間布局、規劃策略上，國家要求減量提質，更加注重功能，規劃要統籌三地在生態環境、基礎設施、公共服務、城鄉風貌等區域一體化協同的問題，同時要考慮好，跨省域的一張圖，怎么實現全過程管理；
用規劃建設用地的減量，倒逼區域轉型發展，需要凝聚共識，轉變以投資和要素投入為主導、土地增量擴張的模式，強化底線約束，來促進創新驅動發展，讓有風景的地方也要有新經濟。
“在這樣一個江南水鄉環境特色鮮明的區域編制規劃，涉及非常多的專業和系統，必須需要各個專業，包括國家層面、區域層面、城市層面的規劃研究編制團隊共同參與。”上海市規劃資源局副局長張玉鑫說，在工作中，由“國家隊”的中國城市規劃設計院牽頭，蘇浙滬三地規劃設計單位，包括兩省一市的高校科研團隊共同參加，發揮各自優勢，貢獻集體智慧。
“省級統籌、求同存異、共同爭取。”張忠偉分享了制定跨省規劃的經驗和方法，在這個原則下，兩省一市三級八方多種訴求、多種差異、多種空間形態都匯集示范區理事會、執委會的平臺上，“三級八方有不同的看法，經過協調形成共同的想法，再到最后統一的做法，就錨固在這個示范區總規里。”
伍江說，示范區的這個《規劃》，它的意義，不僅僅在長三角，也是給全國提供可復制經驗，“它是一個可復制推廣的樣本，接下來可以更好去推跨區域規劃的制定。”
這個規劃，把生態綠色放在第一位
在浙江省自然資源廳副廳長顧浩看來，“生態綠色”是《規劃》制定過程中緊扣的一個關鍵詞，“始終尊重自然、順應自然、保護自然，通過打造以水為脈、林田共生、藍綠共織的自然生態格局，建設人與自然和諧宜居的新典范。”
示范區內青浦區金澤鎮鄉野景色。巨云鵬攝
“生態綠色”落實在《規劃》中，是一連串剛性要求和嚴格數據——
《規劃》明確，到2035年，示范區耕地保有量不低于76.60萬畝，其中永久基本農田不低于66.54萬畝；生態保護紅線不低于143.32平方公里；示范區規劃建設用地總規模控制在803.6平方公里以內，較現狀建設用地減少15.7平方公里；著力擴大藍綠空間，到2035年，河湖水面率不低于20.6%，森林覆蓋率大于12%；聚焦生態環境共保共治，建設太浦河、京杭運河清水綠廊，統一示范區環保排放標準，城鎮污水收集處理率達到100%，水體水功能區水質達標率100%，國控斷面優Ⅲ類比例100%。
“這些都是對人與自然和諧共生的生態格局的總體表達，骨架立起來，指標定好，接下來是具體的舉措：錨固生態基底，厚植生態優勢，擴展生態容量。”張忠偉說，示范區不是傳統的造城思路，也不是過去的開發區的模式，是要探索打破行政壁壘，用破界來促進要素流動，把更大的空間力量釋放出來，來提升區域的資源配置效率，“要依托優美風光、人文底蘊、特色產業、集聚創新要素、打造國際一流的產業創新生態系統，同時構建更大范圍區域一體的創新鏈產業鏈。”
“所有規劃都不可能不提綠色，但是又不得不把經濟社會文化都并重，綠色在里面就顯得不那么多了，但在這個規劃里，可以抬頭挺胸地把生態綠色放在第一位。”伍江說，這個“把生態綠色放在第一位”，體現了高品質生活的內涵：既要進一步提高人民的生活水平，也要進一步提高人民的環境質量，體現了新時代發展的核心價值取向。
規劃落實成功，需要政府與社會的互動
“《規劃》的批復公布，可以說是示范區萬里長征走完了第一步，后面還有大量工作在等著。”東南大學教授、中國科學院院士段進結合參與了《規劃》的制定，對未來的規劃落實也還有很多思考。
“制定詳細規劃環節是落地和質量的保證，會有更多的設計水平和技術水平的問題。”在他看來，在此后示范區及相關區域的規劃中要主動結合《規劃》的目標，一體化發展，“比如嘉善，按照原來的規劃和發展思路，北部因臨近省界交通不暢，整體的戰略是向南發展，長期以來縣域空間發展不平衡。隨著此次《規劃》的編制，將會引發區域特征的重大轉變。”
“我覺得示范區的國控規劃出臺以后，最關鍵的問題就是在于如何落實。”華東師范大學教授寧越敏認為，過去很多規劃不之所以不成功，主要就是在政府層面，甚至政府內部的各個職能部門之間的協調，都有一定的困難，更不用說政府如何和社會互動，“比如一些自然村的整治，純粹是政府花錢做的所謂的樣板工程，是不可持續的，長三角地區有大量的自然村，這些自然村怎么整治？也要探索新的方法。”
他認為，自然村的整治可能需要通過社區的發動，尤其是居住在其中的村民，這里又會涉及城鄉統籌發展的問題，農民紛紛外出打工，城市資本向農村流動受到很大限制，“對示范區來說，能不能在農村土地使用制度的改革上也做出示范？這是鄉村振興的一個關鍵，沒有資本的帶動，農村高度老齡化的情況下，鄉村振興只能夠實現樣板工程。包括縣域內土地的跨鎮調整等問題，示范區能不能在這方面做出一個示范，形成一些可復制的經驗？”
同濟大學教授、中國工程院院士吳志強也認為，必須要把握好“城”與“鄉”的關系，長三角地區鄉村多，水鄉的歷史生態好，從全國調研的數據來看，這個地區生活在農村里的農民與生活在城市里的居民收入最為接近，用“城鄉設計”的概念更能統攬，“二次城鎮化的一個巨大障礙，就是農民不愿意再城鎮化，這個地區已經遇到發達國家碰到的難題，是不同于以往的另外一個階段，很多事情可能要從這個地方開始。”
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記者丨巨云鵬 唐小麗
來源丨人民日報客戶端
編輯丨王越月
編審丨戴琪
